Diversos análisis de la historia económica reciente de América
Latina y el Caribe (ALC) destacan que los avances del desarrollo económico y
social en la región han sido limitados por dos condicionantes principales: la
falta de inversión en infraestructura y el escaso espacio fiscal para
incrementar la inversión pública de modo de reducir dicha brecha (Fanelli y
Jiménez, 2009, 2010; Lucioni, 2009; Jiménez y Podestá, 2009).
Actualmente podría sumarse una nueva consideración a tener en
cuenta para la toma de decisiones en materia de inversión en la región: el
"imperativo" de invertir en infraestructura baja en carbono (es decir, en
estructuras y tecnologías que permitan reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero, GEI) y la necesidad de invertir en infraestructura resistente a
impactos climáticos severos. Estos objetivos se presentan, por un lado, como una
necesidad ambiental urgente en el marco de la creciente atención que está
recibiendo a nivel internacional el problema del cambio climático. A su vez,
ganan creciente atención por ser consideradas alternativas "verdes" para superar
la crisis financiera y económica global a través de inversiones "sostenibles".
La siguiente cita refleja y resume de cierto modo esta visión:
"Se han realizado esfuerzos sin precedentes para frenar la crisis
financiera y económica desatada en 2008 y para impulsar una recuperación global.
Sin embargo, el mundo también enfrenta una crisis climática de mucha más larga
data. Si no enfrentamos este desafío con la misma determinación y sentido de
causa común con los cuales hemos abordado la crisis económica, no sólo se
desatarán las peores catástrofes climáticas temidas por los científicos sino que
será imposible recuperarse de ellas. Afortunadamente, diseñar respuestas
apropiadas para la crisis climáticapuede contribuir a alcanzar una mayor
prosperidad económica en el largo plazo."
En esta dirección, diversos estudios destacan que la inversión en
infraestructuras bajas en carbono y en energías renovables puede acelerar el
crecimiento económico y la creación de empleo, garantizar la seguridad
energética, reducir las emisiones de GEI y, al mismo tiempo, contribuir al logro
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2009a, 2009b,
2010a). Algunas estimaciones disponibles indican que si el sector de energía
sostenible creciera a USD 630 mil millones hacia el año 2030 esto podría crear
más de 20 millones de empleos directos e indirectos, especialmente en los países
en desarrollo. En este marco, como respuesta a la crisis, en los años 2008 y
2009 los gobiernos de varios países industrializados y algunos en desarrollo
anunciaron la aplicación de paquetes de estímulo económico "verdes"
comprometiendo más de USD 180 mil millones para iniciativas relacionadas con la
energía sostenible (los mayores paquetes correspondieron a los Estados Unidos y
a China, quienes anunciaron medidas por USD 67 mil millones cada uno) (Naciones
Unidas, 2009a). Sin embargo, estas iniciativas prácticamente se diluyeron frente
a urgencias financieras que, una vez más, desplazaron al medio ambiente de la
lista de prioridades políticas. En lo que respecta a América Latina y el Caribe,
los paquetes anti cíclicos anunciados por los gobiernos de la región
directamente no incluyeron medidas orientadas a la protección del medio
ambiente, salvo algunos pocos casos aislados (tal como se analiza en detalle en
el capítulo IV).
Por otra parte, estudios realizados por la CEPAL (CEPAL 2009,
2010a; Samaniego, 2009; Galindo y Samaniego, 2010) muestran que América Latina y
el Caribe es altamente vulnerable a los efectos negativos del cambio climático.
Por ello, deberían cobrar prioridad las inversiones en infraestructura que
faciliten la adaptación a sus efectos esperados, más aun considerando que la
dotación de infraestructura regional ya muestra graves deficiencias y condiciona
el desarrollo económico y social (Rozas y Sánchez, 2004; Rozas, 2010).
Este "imperativo" de invertir en infraestructura baja en carbono y
orientada a la adaptación al cambio climático abre numerosos y novedosos
interrogantes para la región. Éstos se relacionan con las posibles repercusiones
de este imperativo en términos de oportunidades para incrementar las inversiones
en infraestructura; de su influencia sobre las perspectivas de desarrollo
económico y social y por último, de sus impactos fiscales.
En este contexto, el presente trabajo ofrece un panorama
preliminar sobre la necesidad y las posibilidades de invertir en infraestructura
baja en emisiones y en infraestructura necesaria para la adaptación al cambio
climático en la región de América Latina y el Caribe, sus desafíos asociados, y
propone algunos elementos para delinear un enfoque que permita abordar sus
implicancias fiscales.
Específicamente, el presente estudio busca responder tres
preguntas clave: i) ¿Qué tipo de inversión en infraestructura debería priorizar
la región?, ii) ¿Cómo podría financiarse? y ¿Cuáles serían sus impactos
fiscales?, iii)¿Quién debería tomar tales decisiones? o en otros términos, ¿Cuál
debería ser la estructura de gobernanza para la toma de decisiones en materia de
inversión relacionada con el cambio climático?
Habida cuenta de que los efectos del cambio climático y sus
impactos sobre el desarrollo socioeconómico de la región ya han sido abordados
por diversos estudios recientes de la CEPAL (CEPAL, 2010a; CEPAL, 2009;
Samaniego, 2009; Galindo y Samaniego 2010), este trabajo profundiza la mirada
para considerar la cuestión de las opciones disponibles y en negociación para
financiar la inversión en infraestructura baja en carbono y para la adaptación
al cambio climático en los países de la región de ALC. Además de destacar que en
el contexto de crisis actual las opciones de financiamiento internacional están
tardando en materializarse, es importante notar que aun si se logra ampliar la
escala dichas opciones, para que su aprovechamiento se materialice y resulte
fructífero para la región, es importante prepararse para identificar las
prioridades y necesidades regionales. En este marco parece importante
considerar, tanto la baja contribución relativa de la región de ALC a las
emisiones globales de GEI como sus necesidades específicas en materia de
adaptación, financiamiento y tecnologías para la adaptación y la mitigación.
Todo lo anterior requiere de un mayor diálogo regional y de la elaboración de
una posición y una estrategia regional concertada de cara a las negociaciones
internacionales sobre el clima y los mecanismos de financiamiento relacionados.
Se espera que el presente trabajo, en conjunto con otros esfuerzos de análisis y
reflexión en curso contribuya a un mayor diálogo y a la elaboración e
implementación de tal estrategia.
Para abordar las cuestiones mencionadas, el trabajo está
organizado de la siguiente manera. Las dos secciones que siguen definen el
contexto general y los desafíos regionales que plantean el cambio climático y la
infraestructura baja en carbono. En el capítulo II, se presentan las
características más salientes del problema del cambio climático así como sus
implicancias para la región. El capítulo III aborda el concepto de
"infraestructura baja en carbono". A continuación, en el capítulo IV se analizan
específicamente las implicancias fiscales de invertir en infraestructura baja en
carbono y en infraestructura para la adaptación al cambio climático. Allí se
consideran cuatro aspectos principales: (1) las particularidades de los paquetes
de estímulo "verde" y las medidas anti cíclicas aplicadas por los países de
América Latina y el Caribe (sección IV.A); (2) los tipos de inversión en
infraestructura que resultarían prioritarios para la región tomando en cuenta
tanto las necesidades en materia de adaptación al cambio climático como las
oportunidades de mitigación de emisiones (sección IV.B); (3) los interrogantes
relacionados con el financiamiento de estas inversiones, principalmente sus
implicancias fiscales, y los instrumentos internacionales disponibles (sección
IV.C) y (4) los desafíos regionales y las lecciones internacionales que se están
delineando en materia de "gobernanza" y en relación a los mecanismos de toma de
decisiones de inversión en infraestructura relacionadas con el cambio climático
(sección IV.D). Finalmente, el capítulo V concluye destacando una serie de
implicancias, lecciones y recomendaciones que surgen del análisis.
Martina Chidiak y Verónica Gutman. LC/L.3403.noviembre de 2011. Serie Macroeconomía del desarrollo. Nº 115. 57 pp.
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